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郑秉文:建立多层次可持续的社会保障体系

全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文访谈

2018-03-09 09:22:52

  如今,改革已经破题,面对即将划转过来的国有资本,承接主体如何保值增值,如何分红,如何收益收缴,将是未来最大的挑战。

  记者:之前,关于国资划转社保已经提了很多年,但一直没有动作。现在方案的出台和划转规模都超出了很多人的预期。我们该如何看待国资划转社保?

  郑秉文:国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退,目标是实现国有资本保值增值,获取更多收益,不是简单地变现国有资本。由于过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多的障碍,这次改革,让国有资本作为社保基金的有力补充,恰恰是回归国有资产属性的体现。

  可以明确讲,国有资本划转社保基金,目的不是为了解决历史债务和转型成本,也不应该仅仅是为了应对“降费”出现的缺口,甚至不是为了解决当期的收支缺口,主要是从长远考虑,为了解决未来的隐性债务。其性质就是战略储备基金,用于应对人口老龄化高峰的到来,解决今后的压力,而且形成一个可持续增长的渠道,这是至关重要的。

  只要产权归社保基金所有,国有资本正常运作的情况下,收益就是长期稳定的,至于其他的国有股转持、利润划转等都可以作为社保资金的另一部分来源。

  记者:相比过去国有资产收益上缴再注入社保资金池的方式,这次国资划拨社保有什么区别?

  郑秉文:与以往不同,这次国有资本划拨,主要还是股权,要用收益形成现金流,注入缺口,不能变现。理论上说,三年以后可以变现,但在实践中会非常非常少。我认为是不可能变现,尤其现在要做大做强国有资产。

  这些跟以前是不一样的,一方面说明对养老重视,养老的资金池里边以后固定有国有资产的影子,国有资产全民享受,从这个意义上讲,部分实现了全民受益,老百姓感受到了自己是资产的所有者。另一方面,对国有资产来讲,国有资产的经营目的性更强了。激励性比以前好了,持有者的多元化对国企的要求提高了,监督性加强了,对国有资产提高运营效率是好事。

  记者:国资划转社保后,会对养老金制度带来什么影响?

  郑秉文:国资划转以后,我国养老保险的收入就有四个来源:雇主、雇员、财政补贴和国资划转收益注入。如果加入了国资划转收益,目的是为了补足视同缴费的缺口,那么,注入之后就该或是减少财政补贴,或是降低费率,这样做了,就有助于代际公平的实现,否则代际是不公平的。也就是说,划转国资之后,制度设计上应稍有变化,否则,平滑代际公平就没有具体措施。

  记者:国资划转社保之后,面临的主要挑战是什么?

  郑秉文:不仅是地方,中央的社保基金,也面临保值增值的压力。尤其对地方,未来承接这些划转国资的主体来说,又成立一个国有独资公司来管理国有资本,能不能管好,这是个问题。

  建立多层次、可持续的养老保险体系

  社会保障好不好,老百姓最能感知冷暖。最近五年,我国社会保障领域动作频频,社会保障的待遇水平一直都在稳步提高,城镇职工基本养老金平均已经超过了2400元,医疗保险平均报销比例也达到了70%以上。社会保障制度改革在全面建成小康社会的道路上又迈出坚实步伐。

  但与此同时,支出端越来越大,但收入端的“造血”能力不足,使我国当前社保制度存在不可持续性,亟待进行养老保险综合改革。

  记者:我国已经全面进入老龄化社会。不少人都在担心,目前的社保制度在应对未来养老压力方面,是否可持续?

  郑秉文:从理论上看,可持续性问题主要体现在老龄化加速,我们还没有进入深度老龄化阶段。国家成立全国社会保障基金,目的正是用于人口老龄化高峰时期的支付。

  养老金制度应该是很严密的,应该要有精算平衡。从政策上看,我们需要精算作为基础,否则,政策制定过程没有根据,就不知道未来人口和养老金支出的需求,不知道什么时候有缺口,不知道这笔全国社保基金哪一天开闸放水。总之,我们要未雨绸缪,但我们建立社保基金的时候,并没有这样的测算。

  记者:目前的社会保险基金,整体上全国每年都有结余,是否意味着当期支付压力不大?

  郑秉文:从当前来看,目前养老金支付似乎并没有太大问题,当期的制度收入是大于当期的制度支出。一些东部沿海省份和用工大省的结余情况甚至还比较理想。但多寡不均的现象比较突出。

  正如我前面所讲的,都是由于统筹层次低下,中西部存在的缺口只能由财政补贴予以解决,而东部沿海地区不仅不需要财政补贴,而且还有大量结余,逐年沉淀下来。

  只要仔细研究当期的养老金结构就会看到,每年的巨大余额中一大部分来自财政转移支付,制度的自我平衡能力很差,剔除巨量财政补贴之后,即便以目前居高不下的缴费水平,制度本身仍不能实现收支平衡,且缺口越来越大。

  记者:为什么一方面有那么大的基金余额,一方面还要财政每年补贴那么多,这不是很矛盾吗?

  郑秉文:是的,是很矛盾的,而且是巨大的矛盾。这个矛盾就来自我国城镇基本养老保险制度统筹层次太低,造成地区间严重失衡,造成财政资金运用存在低效情况。因为有财政转移支付“转化”而来的庞大的养老保险基金收益率太低,这就是为什么从1991年开始,中央发布的每个文件几乎都提到要提高统筹层次。

  记者:养老金结余是否越多越好?

  郑秉文:在我看来,如果投资体制低效的情况下越多越不好,越多损失越大,贬值压力非常大。因为我们的投资体制落后,制度不匹配,导致结余太多是低效的,福利是损失的。

  记者:目前我国的社保费率是否过高?有多大的下降空间?

  郑秉文:我认为费率确实过高,个人和单位的比例都高了。更重要的问题是,我们这么高的缴纳水平,并没有与之相匹配的替代率。

  我认为现在社保降费的窗口期来临了,供给侧结构性改革遇到了好时机,该借着国有资本划转的机会,和社保降费结合在一起。

  当然,如果制度结构不做改革,降低之后就立即面临支付养老金的压力。所以,可以降费,而且应该降费,但是其前提是改革制度,让制度的收入能力大大提高。

  记者:中共十九大报告指出,按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的社会保障体系。我们该作何期待?

  郑秉文:十九大的这一论述为建立中国养老与健康保险指明了方向。“兜底线”是指社保的定位;“织密网”少不了商保参与;“建机制”指的是社保与商保之间建立起互动机制,建立起覆盖商保和社保的顶层设计;“多层次”是指商保参与整个社保体系的必然趋势和必然要求。

  在改善民生上,保险要回归本源,包括大力发展养老保险和健康保险。十九大报告提出平安中国和健康中国战略,在平安中国这个概念中必然包括养老,在健康中国这个战略中必然包括商业的健康保险。

  记者:“老有所养”是很多普通百姓追求的基本保障之一。不可否认,在取得巨大成就的同时,目前我国民生领域还存在不少短板。不少民众对自己的未来还是有些担忧。政府该如何补齐这些短板?

  郑秉文:补齐这些发展中的短板必须依靠完整的社会保障顶层设计。社会保障体系的建设是以立法建设为基础的,没有立法就没有社保。而且从基本民生和公共财政的角度看,再也没有什么其他立法能比社会保障更接近“依法办事”了。我们一直在谈如何进行保障体系建设,我认为关键是八个字:立法先行、及时修订。

  目前我国社会保障领域只有一部《社会保险法》,还是七八年前出台的,极少修订。而且,我国《社会保险法》就只负责社会保险,其他来自财政转移支付的各项福利制度则不包括在内,而是分散在其他不同的由不同部委主导的其他法规政策里,因此,“九龙治水”的问题显得十分突出。因此,我国亟须推进社会保障体系的立法,这对制度构建、制度运行、顶层设计、统揽全局具有重大的作用。

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来源:人民政协报
编辑:尹文卓

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